Origen, elaboración y características del marco legal de Navarra.
El Amejoramiento no surgió por generación espontánea. Nuestros adversarios me atribuyen haber sido su “autor intelectual”. Por supuesto, lo descalifican cargando sus tintas contra mí, porque creen que es rentable políticamente para los que quieren acabar con él. Tan pronto como se aprobó en 1982, el PNV emprendió su campaña que no ha cesado de descalificación. Distribuyó una octavilla con el siguiente texto: «1883- LA GAMAZADA / 1982- LA DELBURGADA. / NAVARRA YA NO ES FORAL. / AMEJORAMIENTO NO. FUERA CACIQUES».
Algunos me acusan de no haber sido original, porque me inspiré en el “cuarentaiunismo” defendido durante la II República por Víctor Pradera (un político carlista navarro al que el nacionalismo odiaba por haber destrozado a Arturo Campión en 1925 al demostrar en su libro “Fernando el Católico y los falsarios de la historia” la existencia de las bulas papales de Julio II a Fernando el Católico sobre la posesión del reino de Navarra que el gran mentor del nacionalismo vasco en Navarra sostenía que eran falsas. El otro autor, supuestamente plagiado por mí, fue Eladio Esparza. Siendo subdirector de Diario de Navarra pronunció en 1935 una conferencia bajo el título “Discurso sobre el Fuero”. Ambos autores defendían el carácter pactado de la Ley Paccionada y rechazaban nuestra integración en el Estatuto vasco-navarro promovido por el PNV y el PSOE vascos, que fue rechazado en junio de 1932 por una Asamblea de Municipios navarros.
«El pacto se asienta en la Ley de 1841 pero el resultado de su actualización es la conversión de Navarra en la una de las Comunidades con mayor grado de autogobierno de Europa.«
La cosa fue mucho más simple. Cuando estudiaba historia del Derecho en primero de Derecho, la asignatura que impartía Ismael Sánchez Bella, director del Estudio General de Navarra y primer rector de la Universidad de Navarra, en el aula que ocupábamos (1957) en el edificio de la antigua Cámara de Comptos del Reino, al explicar el tránsito del absolutismo a la Revolución liberal, en el siglo XIX, dijo que en aquella época se había producido un suceso de gran trascendencia para Navarra. Se refería a la Ley de 16 de agosto de 1841. Navarra dejó de ser Reino y se convirtió en una provincia más de la Monarquía, pero con un estatus especial denominado “régimen foral”. “Los juristas navarros –dijo Sánchez Bella- sostienen que fue una ley paccionada, es decir, pactada con el Gobierno, pero los juristas centralistas replican que es una ley como otra cualquiera que puede modificarse o derogarse unilateralmente por las Cortes Generales. No hay un estudio riguroso sobre la cuestión. Solo alegatos de juristas locales con ocasión de algún contrafuero”. Aquel día decidí que si al terminar la carrera optara por hacer el doctorado el tema de mi tesis sería verificar si fue pacto o no.
Me gradué en derecho en 1966. Fui el primer doctor en Derecho de la Universidad de Deusto, a donde había acudido para obtener el título de “abogado-economista”, muy preciado en aquellos tiempos. El título de mi tesis fue “Origen y fundamento del Régimen Foral de Navarra”. Pude demostrar que había sido pacto y recibí sobresaliente cum laude. Pero durante su redacción tuve una sensación de tristeza, sobre todo cuando narré cómo se habían suprimido paulatinamente desde 1833 por el nuevo régimen liberal implantado durante la minoría de edad de Isabel II, mientras se libraba en España la I Guerra Carlista en defensa de la legitimidad de Carlos María Isidro de Borbón, hermano de Fernando VII. En 1836 se restableció la Constitución de 1812, que convertía a Navarra en una provincia más del reino. En Navarra buena parte de su territorio estaba ocupado por el ejército carlista desde el mítico general Zumalacárregui. De haber ganado la guerra el rey carlista Carlos V de Borbón, el antiguo reino navarra hubiera pervivido.
Pero no hubo victoria carlista. A espaldas de su rey, el general Maroto, jefe del ejército carlista del Norte, pactó con el general Espartero, jefe del ejército isabelino, el fin de la contienda en el Convenio de Vergara de 31 de agosto de 1839. Este último se comprometía a “recomendar” al Gobierno su promesa de confirmar o modificar los Fueros. Esta recomendación dio fruto, pues las Cortes aprobaron la Ley de 25 de octubre de 1839, confirmatoria de los Fueros vascongados y de Navarra “sin perjuicio de la unidad constitucional”. A partid de esta ley, pudo haberse restablecido el reino de Navarra, con su propia organización institucional. Pero los liberales navarros, pertenecientes a la facción progresista, que regían la Diputación provincial rechazaron el restablecimiento las antiguas instituciones, porque anteponían a cualquier otra consideración la libertad politica que desde la de 1812 garantizaban las Constituciones españolas. Pero no renunciaron a la foralidad en su totalidad. Pactaron con el Estado que el gobierno y administración de Navarra correspondiera a la Diputación. Navarra se convirtió así en una provincia dotada de un estatus singular al que se denominó “régimen foral”.
«Los liberales navarros, vencedores en la I Guerra Carlista (1833-1839) decidieron que la libertad política estaba por encima de las instituciones de un régimen como el del Reino de Navarra, estamental, es decir, clasista y en su propia esencia desigualitario, al quedar las decisiones de las Cortes en manos del alto clero y de los nobles.
Pero no quisieron convertirse en una provincia más del reino de España. «
En los últimos años del franquismo, dicho régimen estaba consolidado y se había fortalecido con el transcurso del tiempo, después de superar momentos difíciles como fue a finales del XIX el contrafuero de Gamazo, que quería suprimir la autonomía fiscal de Navarra, facultad que ejercían la Cortes y la Diputación del Reino y que habían sido expresamente re. Hay que tener en cuenta que en esta materia –así como en el ámbito municipal- la Diputación Foral ejercía las mismas competencias atribuidas en el antiguo régimen a la Diputación del Reino y a al Consejo Real. Lo cierto es que al final del régimen franquista, no había ningún ámbito de la gestión pública que de una manera u otra quedara al margen de la actuación de la Diputación. Este estatus singular se proyectó incluso en materia de Derecho Civil Foral. El Fuero Nuevo de 1973 se pactó entre la Diputación y el Gobierno, lo que hizo exclamar al joven letrado del Consejo de Estado, Miguel Herrero y Rodríguez de Miñón que se había producido una cierta “confederalización” del Estado.
Todo esto viene a cuento porque es cierto que desde la publicación de mi tesis en 1968 me convertí en un gran defensor de la Ley Paccionada o Pacto-Ley de 1841, porque era imprescindible dejar bien sentado que sólo mediante pacto con Navarra podía procederse a su modificación. Recuerdo haber publicado en el núm. 13 de 1971, en “Hacienda Pública Española”, la revista del Instituto de Estudios Fiscales del Ministerio de Hacienda, un artículo titulado “Aspectos jurídicos del régimen fiscal de Navarra”, en el que defendía el carácter originario de las facultades en materia tributaria de la Diputación de Navarra y que los Convenios Económicos firmados en 1927, 1941 y 1969 eran una demostración del carácter bilateral de la Ley de 1841. Al año siguiente, en mi condición de Secretario Técnico de Hacienda de la Diputación, participé en la XIII Semana de Estudios de Derecho Financiero, organizada por la Mutualidad de Inspectores Técnico y Fiscales del Ministerio de Hacienda. Se presentó una ponencia sobre “Los Pactos Forales”, por el inspector de Hacienda Alfonso Mantero Sáenz, en la que llegó a calificar de “pretendidos pactos fiscales” a los pactados con Alava (Concierto Económico) y Navarra (Convenio Económico), que a su entender «no dan lugar al nacimiento de normas jurídico-tributarias, sino al nacimiento de un “status” prenormativo, seudoconstitucional que permite legislar a las Diputaciones Forales».
En el diálogo general que se produjo después hice uso de la palabra para puntualizar las palabras de Mantero y defender el carácter originario de las facultades de Navarra y del porqué de la existencia de los Convenios Económicos. En su réplica, Mantero distinguió el caso de Alava del de Navarra y vino a matizar sus palabras. Fue entonces cuando el Ponente General de la Semana, el catedrático Fernando Sáenz de Bujanda, hizo uso de la palabra que dio lugar a un diálogo fluido conmigo que terminó con la siguiente pregunta: “La Ley 41 [Convenio Económico de 1941] o el Decreto de 1969 [Decreto-Ley de aprobación del Convenio de dicha fecha] ¿no pueden ser derogadas por el Estado español?”. Mi respuesta fue contundente: “No. No sería un acto jurídico. Sería un acto de fuerza”.
Otra de las cuestiones que más me preocupaba sobre el régimen foral era la falta de representatividad democrática de la Diputación Foral. En una entrevista que me hizo Julio Martínez Torres el 4 de febrero de 1967, con motivo de la concesión a mi tesis doctoral del premio Biblioteca Olave, destacó en subtitulares: “El fuero nos ha metido dentro la idea de nuestra libertad y dignidad” y “El actual sistema electoral es una camisa de fuerza para las instituciones forales”.
En aquellos momentos la Diputación se había convertido en un poder casi omnipotente. Consciente de que era insostenible el funcionamiento de una institución sin control alguno, en 1898, creó el Consejo Administrativo, como órgano consultivo de la Diputación. En el acuerdo de creación se dice que “la Diputación bien quisiera revestir al Consejo de una potestad legal superior a la suya propia, pero la jurisdicción que tiene otorgada por la ley es intransmisible”. La falta de representatividad del Consejo impidió que se convirtiera en un verdadero órgano de control de la acción de la Diputación. Todo cambió en 1925. El Estado había dictado una Ley de Ayuntamientos que establecía la plena autonomía municipal, algo que era incompatible con la condición de superior jerárquico de la Diputación establecida en la Ley Paccionada. Después de arduas negociaciones con la comisión del Estado, presidida por José Calvo Sotelo [asesinado el 14 de julio de 1936], se llegó a un total acuerdo. Para garantizar la autonomía foral de Navarra el “Consejo Foral Administrativo” tendría la facultad de aprobar las normas en materia municipal dictadas por el Consejo, en el que siempre debería tener mayoría absoluta los representantes de los Ayuntamientos. El Consejo tendría 45 vocales: 7 diputados forales; 3 exdiputados forales; 12 representantes de fuerzas vivas (Entidades culturales, profesionales y económicas) y 23 representantes de los Ayuntamientos. La Diputación recabaría el parecer del Consejo antes aprobar los presupuestos y las cuentas anuales. Además, se crearía un Tribunal Administrativo Delegado para resolver los recursos de alzada de los particulares contra los acuerdos municipales, compromiso que no se llevó a cabo hasta 1964.
El último Consejo Foral, elegido en 1974, que tendría gran importancia política en la Transición, estaba constituido por 57 vocales: 7 diputados forales; 3 exdiputados forales; 12 representantes de fuerzas vivas –Entidades Culturales, Profesionales y Económicos., 3 representantes del Consejo de Trabajadores, 3 representantes del Consejo de Trabajadores y 29 representantes de los Ayuntamientos. La representación de las fuerzas vivas, incluido un representante de la Industria, otro del Comercio, otro de la Propiedad Urbana, dos de entidades con fines de cooperación; dos de los Colegios de Abogados, dos de las Clases sanitarias, otro del Secretariado Local Navarro, uno de la Universidad de Navarra y otro de las Entidades o Asociaciones Profesionales y Culturales. Del Consejo de 1974, al que hoy se denomina “institución franquista”, formaron parte personas que en la etapa democrática tuvieron gran relevancia. Es el caso de Carlos Garaicoechea, futuro presidente nacional del PNV y primer lendakari democrático vasco; Carlos Clavería, presidente del PNV de Navarra; Tomás Caballero, presidente del Consejo de Trabajadores de Navarra, asesinado por ETA en 1998; Rafael Gurrea, alcalde de Burlada, que fue secretario general de UCD, vicepresidente del Parlamento Foral y vicepresidente del Gobierno de Navarra; Mariano Zufía, secretario general del Partido Carlista y primer presidente de la Cámara de Comptos; otros serían parlamentarios forales en 1979 como Miguel Angel León, Alberto Viguria, Jesús Ezponda y Victoriano Bordonaba.
El Amejoramiento fue una idea que expuse públicamente tan pronto como se inició el proceso de la Transición sobre la base de un pensamiento que venía elaborando tiempo atrás. En 1968, en Diario de Navarra, en una entrevista que me hizo Julio Martínez Torres dije –y así se titulaba- que “el actual sistema de elección de la Diputación es una camisa de fuerza para las instituciones forales”.
El proyecto era muy fácil de entender. Navarra había logrado sortear el centralismo del Estado impuesto desde la Constitución de Cádiz en 1812.
Los liberales navarros, vencedores en la I Guerra Carlista (1833-1839) decidieron que la libertad política estaba por encima de las instituciones de un régimen como el del Reino de Navarra estamental, es decir, clasista y en su propia esencia desigualitario, al quedar las decisiones de las Cortes en manos del alto clero y de los nobles.
Pero no quisieron convertirse en una provincia más del reino de España.
E hicieron un trueque. Renunciaban a la condición de reino, aceptaban la unidad política y jurídica de España, pero una Diputación representativa ejercería el gobierno y administración de Navarra. Así nace el nuevo Régimen Foral. Mediante un pacto con el Gobierno que se incorporó al ordenamiento jurídico en la Ley Paccionada de 16 de agosto de 1841. ¿Qué suponía el régimen foral? Que Navarra se ocupaba de una gran parte de los servicios públicos (carreteras, montes, beneficencia, etc..), ejercía competencias educativas, controlaba la actividad administrativa de los Ayuntamientos, tenía su propio régimen fiscal armonizado con el Estado a través de sucesivos Convenios Económicos y contribuía a los gastos generales de la nación española con una cantidad fija anual inmodificable sin el previo pacto con el Estado. Tenía dinero para desarrollar con eficacia muchas de las competencias de las Diputaciones Provinciales, que éstas no podían hacer si el Estado no les facilitaba los recursos necesarios.
Hubo momentos difíciles, cuando desde Madrid se discutía el carácter pactado del régimen foral. Este fue el caso del famoso contrafuero protagonizado por el ministro de Hacienda, Valentín Gamazo, que quiso suprimir la autonomía fiscal de Navarra y provocó una impresionante movilización popular (la Gamazada), de la que hace memoria el monumento a los Fueros, erigido por suscripción popular en el Paseo de Sarasate.
A la muerte de Franco, el régimen foral estaba en su total plenitud. La Diputación Foral (de siete miembros, elegidos por las Merindades) llegó a constituirse en el motor del desarrollo socio-económico de Navarra. No había materia en la que no interviniera.
Incluso llegó a pactar con el Estado el Fuero Nuevo o Compilación de Derecho Civil Foral de Navarra, atribuyéndose unas facultades de naturaleza legislativa que sólo podían ampararse en una interpretación expansiva del régimen foral.
Ahora bien, abierto el proceso de Transición, es evidente que el centralismo tenía las horas contadas y que la futura Constitución reconocería el derecho a la autonomía.
Los que no comparten lo que se hizo me llaman “cuarentaiunista”, porque sostienen que me conformé con mantener una ley como la de 1841 impuesta a la sociedad navarra por los liberales y que considero intangible. Esto es radicalmente falso, pues precisamente mi propuesta era apoyarnos en el régimen foral vigente para proceder mediante un nuevo pacto a la plena democratización de las instituciones, devolviendo la titularidad del Fuero al pueblo navarro, y proceder a la reintegración y amejoramiento de las facultades y competencias de Navarra. Me reprochan que por haber sido responsable de que la Constitución no hubiera derogado la Ley de 25 de octubre de 1839, de la que trae causa la Ley Paccionada. Ahí tienen razón. Pero eso fue altamente positivo pues para hacer el amejoramiento necesitábamos un anclaje preconstitucional al estatus de Navarra. La Ley de 1839 respetaba los fueros “sin perjuicio de la unidad constitucional”. Pero nada impedía que mediante pacto con el Estado la Ley Paccionada fuera modificada para alcanzar la autonomía política. Una cosa es el fundamento de la Ley Paccionada y otra su contenido. El pacto se asienta en la Ley de 1841 pero el resultado de su actualización es la conversión de Navarra en la una de las Comunidades con mayor grado de autogobierno de Europa.
Y así nace la idea del Amejoramiento. En mi primera conferencia política que pronuncié el 26 de febrero de 1976 en el Colegio Mayor Larraona analicé las diversas opciones que se iban a presentarse a Navarra:
- Seguir como hasta ese momento. A lo sumo con nuevos pactos puntuales con el Estado;
- Promover un Estatuto Navarro de autonomía en el marco de la futura Constitución, al igual que otras regiones o nacionalidades, como empezaron a auto titularse en Cataluña, País Vasco y Galicia;
- Hacer un Estatuto vasco-navarro, partiendo de la idea de que Navarra era indefectiblemente Euskadi;
- Proceder a la reforma foral pactada con el Estado para la plana democratización de las instituciones forales, la conversión del Consejo Foral (órgano consultivo hasta entonces y no democrático) en una asamblea parlamentaria elegida por sufragio universal, elección parlamentaria de la Diputación Focal o Gobierno de Navarra y recreación de la Cámara de Comptos –una institución de la que nadie se acordaba desde 1836- para el control de las cuentas y de la actividad financiera de la Diputación y de los entes locales.
En esta última opción, se procedería a “amejorar” las competencias forales para hacer realidad que todo lo que no fuera inherente a la unidad constitucional, en el marco de una Constitución autonomista, debía ser de Navarra, lo que permitiría fortalecer las facultades ejercidas y recuperar competencias pérdidas o nunca ejercidas por no estas vigentes en 1841. A todo esto, llamamos, Amejoramiento.
Al mes siguiente, creamos el Partido Social Demócrata Foral de Navarra, cuya legalización se formalizó conforme a la nueva ley de partidos en febrero de 197. Su asamblea general me eligió como presidente Del Burgo, como vicepresidenta a María Luis Abril Martorell y como secretario general a Juan Cruz Alli.
El programa foral del PSDF sería después aceptado por el Partido Demócrata Liberal fundado por Jesús Aizpún, Javier Taberna, Pedro Pegenaute y otros. En 1977 formamos en Navarra la coalición Unión de Centro Democrático (UCD), con la que nos presentamos a las primeras elecciones democráticas Obtuvimos seis de los nueve puestos reservados a Navarra.
Tanto el PDF como la Coalición UCD defendió que la opción de hacer un Estatuto vasco-navarro, integrando a Navarra en Euskadi, sólo podría hacerse si el pueblo navarro en referéndum así lo decidía. Una posición que rechazaban de plano el PNV, el PSOE de Urralburu y los movimientos que ya se movían en el ámbito de ETA.
Este programa de Amejoramiento salió adelante. Primero tuvimos que pasar el llamado “contencioso Navarra-Euskadi” (acosados políticamente por socialistas y nacionalistas con la inestimable ayuda de ETA), pero conseguimos que la Constitución permitiera el marco general para nuestro proyecto reformista. Y ahí están la disposición adicional primera y la disposición transitoria cuarta de la Constitución. El nuevo pacto se formalizó en enero de 1979 pero ya se había acordado desde el 3 de diciembre de 1978, es decir, antes de la vigencia de la Constitución. Este pacto que se define como el primer amejoramiento, transformó el Consejo Foral en un Parlamento Foral elegido por sufragio universal. La Diputación sería también elegida por sufragio universal. Se trataba de una solución provisional que abría la puerta a un proceso “constituyente-foral”.
En junio de 1977 el presidente Suárez acepta iniciar conversaciones para pactar el Amejoramiento del Fuero. En principio iba a haber dos pactos: uno para la democratización definitiva de las instituciones forales y el segundo para la definición de las competencias. Navarra se definió a sí misma como Comunidad Foral, dotada de derechos originarios e históricos. Al final se unificaron ambos textos y el resultado fue el Pacto de 8 de marzo de 1982, aprobado por el Parlamento Foral y refrendado por las Cortes Generales que se incorporó al ordenamiento jurídico como Ley Orgánica de 10 de agosto de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra, publicado en el BOE de 16 de agosto de 1982.
«El Fuero de Navarra no es un Estatuto de autonomía ni podía serlo pues su tramitación no se ajustó a los procedimientos establecidos en la Constitución para la creación de Comunidades Autónomas. Garantiza un “estatus” singular que tiene su fundamento jurídico en los derechos históricos de Navarra que se concretan en un régimen foral fruto del pacto con el Estado en 1841 y renovado para la reintegración y amejoramiento en 1982.
El régimen foral de Navarra no nace en 1982. De modo que su modificación o reforma no requería que fuera refrendada como si se tratara de un Estatuto nacido al ordenamiento jurídico en virtud de la Constitución. Bastaba el pacto entre el Estado y las instituciones navarras.
Al no tratarse de un Estatuto, el referéndum no tenía cabida constitucional.«
El Fuero de Navarra no es un Estatuto de autonomía ni podía serlo pues su tramitación no se ajustó a los procedimientos establecidos en la Constitución para la creación de Comunidades Autónomas. Garantiza un “estatus” singular que tiene su fundamento jurídico en los derechos históricos de Navarra que se concretan en un régimen foral fruto del pacto con el Estado en 1841 y renovado para la reintegración y amejoramiento en 1982.
En los últimos tiempos se habla de la reforma del Amejoramiento. Se esgrime como argumento que no fue refrendado por Navarra. Y esto no es de recibo. El régimen foral de Navarra no nace en 1982. De modo que su modificación o reforma no requería que fuera refrendada como si se tratara de un Estatuto nacido al ordenamiento jurídico en virtud de la Constitución. Bastaba el pacto entre el Estado y las instituciones navarras.
Por otra parte, el 3 de abril de 1979 se eligió por sufragio universal un Parlamento que tenía como misión aprobar el futuro pacto con el Estado y podía también emprender el camino hacia la integración en Euskadi, en cuyo caso sí debía ser convocado el pueblo navarro a referéndum para validar la iniciativa en tal sentido, que en caso de ser aprobada daría paso a la reforma del Estatuto vasco y, caso de llegarse a acuerdo, éste debería ser sometido a un segundo referéndum, previa aprobación de los respectivos Parlamentos y de las Cortes Generales.
En el debate en el Parlamento de las Bases de negociación del Amejoramiento del Fuero participaron todas las fuerzas políticas incluidos los nacionalistas y HB. En la votación a favor de las bases y del resultado final de las negociaciones se registró una aplastante mayoría a favor del Amejoramiento. En la votación final del Parlamento Foral el resultado de la votación fue de 49 votos a favor (20 de UCD, 15 del PSOE, 13 de UPN y el parlamentario del Partido Carlista). Se registraron 5 votos en contra (2 del PNV, 1 de la Agrupación nacionalista Orhy Mendi y 1 de Euskadiko Eskerra) y hubo 16 ausencias, fundamentalmente de HB y grupos afines. El voto favorable supero los dos tercios de un Parlamento de 70 miembros. Tanto en el Congreso como en el Senado, el PNV votó en contra. Que no se sometiera a referéndum no significa su deslegitimación democrática. Se barajó esta posibilidad, que desde el punto de vista del refrendo favorable no había ninguna duda pues el Amejoramiento estaba apoyado por una mayoría de dos tercios en el Parlamento (UCD, PSOE, UPN y el Partido Carlista). Pero al no tratarse de un Estatuto el referéndum no tenía cabida constitucional. Y hubiera sido absurdo someterlo a referéndum consultivo, que carece de valor jurídico.
Es de suponer que el PSOE no impulsará ahora ninguna reforma que no cuente con un consenso similar al de 1982. Y es de esperar que los interlocutores privilegiados no sean ni el PNV ni Bildu, que lo único que desean es que Navarra pase a formar parte, como un territorio histórico más, es decir, como Alava, Guipúzcoa y Vizcaya, de Euskadi o Euskal Herria.